日前,國土資源部聯(lián)合住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家旅游局印發(fā)了《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》下稱《意見》�！兑庖姟访鞔_表示為了促進穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、擴就業(yè),提高旅游業(yè)用地市場化配置和節(jié)約集約利用水平,要從多種途徑解決和保障旅游發(fā)展用地。

“此次《意見》的出臺對旅游業(yè)來說是一個重大利好。”中國社會科學(xué)院旅游研究中心副主任李明德在接受中國經(jīng)濟時報記者采訪時表示,“旅游業(yè)的飛速發(fā)展使旅游基礎(chǔ)設(shè)施和旅游景區(qū)建設(shè)用地需求量不斷增加,而旅游用地卻一直處在土地使用的‘夾縫’之中,成為制約旅游業(yè)發(fā)展的瓶頸。近幾年,為旅游用地正名的呼聲越來越高,國家旅游局和國土資源部一直在緊鑼密鼓地研究此事,現(xiàn)在看來,可謂‘千呼萬喚始出來’,這將是旅游業(yè)改革史上非常重要的一項政策�！�

多元化供應(yīng)旅游用地 加大用地保障力度

旅游業(yè)是一個綜合性產(chǎn)業(yè),涉及多種行業(yè),用地需求較大,用地類型比較復(fù)雜,不僅要用到建筑土地、農(nóng)林用地,還要涉及未利用地等。在我國的土地使用類型中,旅游用地一直被歸為與商業(yè)用地、娛樂用地并列的盈利性較強的建筑用地。李明德認為,目前,我國土地資源稀缺,在對土地的利用分配過程中,旅游業(yè)相對于工業(yè)用地、農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地,一直處于弱勢,沒有優(yōu)先權(quán)。這導(dǎo)致我國旅游業(yè)發(fā)展問題突出,如部分景區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)不足,造成景區(qū)吸收和接納能力差;新建設(shè)施用地得不到保障,導(dǎo)致旅游擴張能力受限。旅游用地再不加快改革,發(fā)展必然受阻。

“旅游用地能從土地規(guī)劃中單列成為一項,這是國家一個非常重要的舉措,說明國家意識到了旅游用地對旅游業(yè)的重要性。”李明德說,以前國家出臺的文件多為方向性、原則性的指導(dǎo),而此次出臺的《意見》具有較強的操作性,是對此前文件的具體貫徹與細化落實。《意見》不僅從“供應(yīng)側(cè)”方面保障了旅游用地的需要,而且大力支持多方面供應(yīng)旅游建設(shè)用地,提出了用地分類管理方式,這些措施都從源頭上解決了旅游發(fā)展用地的“瓶頸”,必將對處在提升轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時期的旅游業(yè)發(fā)展影響深遠。

李明德還認為,耕地在旅游開發(fā)中被占用后,大部分都失去了原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能,加劇了我國人多地少的矛盾。此次《意見》提出,在符合生態(tài)環(huán)境保護要求和相關(guān)規(guī)劃的前提下,增加了荒山、荒地、荒灘及石漠化、邊遠海島土地作為旅游建設(shè)用地一項,這不僅緩解了用地緊張的現(xiàn)象,還為旅游建設(shè)用地開辟了一個新領(lǐng)域。

規(guī)范鄉(xiāng)村旅游發(fā)展方式 支持旅游新產(chǎn)品有序發(fā)展

《意見》最大的亮點是明確了新業(yè)態(tài)的用地方式,不僅要合理有效地引導(dǎo)鄉(xiāng)村旅游規(guī)范發(fā)展,鼓勵城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民利用自有住宅或者其他條件從事旅游經(jīng)營,還對旅游新興產(chǎn)品,自駕車、房車營地旅游,郵輪、游艇旅游,文化、研學(xué)旅游用地明確表示支持。

李明德認為,農(nóng)民與土地緊密相連,失去土地,農(nóng)民就失去了賴以生存的根本,發(fā)展鄉(xiāng)村旅游應(yīng)以農(nóng)村農(nóng)民為主,以農(nóng)村脫貧致富為重。鼓勵農(nóng)民開展鄉(xiāng)村旅游,通過“脫地”不“失地”的方式來解決貧困問題。國家旅游局曾宣布,“十三五”時期全國通過發(fā)展旅游將帶動17%的貧困人口實現(xiàn)脫貧,此次《意見》的出臺使扶貧工作向此目標更進了一步。

《意見》對近年來處于上升階段的自駕車、房車營地旅游,郵輪、游艇旅游這些旅游新興產(chǎn)品表示大力支持。李明德表示,國家曾在2013年出臺的《國民旅游休閑綱要?2013-2020年?》中明確表示支持汽車旅館、自駕車、房車營地等旅游休閑基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。受政策影響,這些旅游新項目蓬勃發(fā)展,目前,僅北京市已有18個房車露營地,河北、山東、青海、重慶、四川、天津、江蘇、吉林、浙江等多地已在露營建設(shè)上出臺了配套政策。郵輪、游艇旅游也是近幾年新出現(xiàn)的旅游熱點,沿江沿海各省市依托豐富的江河湖泊水域資源,著力發(fā)展大郵輪、游艇,推動江海聯(lián)程旅游,已成為當?shù)卣�府非常重視的項目�?/p>

對此,李明德認為,“這些旅游消費新領(lǐng)域都正處于培育階段,有了政策支持,將會是未來旅游業(yè)發(fā)展中強勁有力的一支�！�

全面展開監(jiān)管 促進旅游行業(yè)規(guī)范化

“除了用地難,旅游業(yè)本身也有許多問題,最嚴重也最難規(guī)范的是房地產(chǎn)吞噬土地問題。大量房地產(chǎn)商打著旅游的旗號開發(fā)用地,但發(fā)展到后期政府才發(fā)現(xiàn)其用地基本上與旅游無關(guān)。因監(jiān)管職責(zé)不明確,監(jiān)管力度不夠,導(dǎo)致房地產(chǎn)圈地現(xiàn)象屢見不鮮。我本人也一直在各種場合呼吁加大旅游用地立項監(jiān)管�！崩蠲鞯峦嘎�,還有高爾夫球場,目前北京已經(jīng)有70多家,只要政策稍有松動這個數(shù)字就會上升。這些阻礙旅游業(yè)發(fā)展的現(xiàn)象大量存在,使加強旅游發(fā)展用地的監(jiān)管迫在眉睫。

如何監(jiān)管,李明德認為要從兩個方面做起,一是站在旅游行業(yè)內(nèi)部的角度,合理精準地使用土地,促進旅游業(yè)健康有序發(fā)展;二是站在國家的角度,協(xié)調(diào)各方面用地,合理有效配置資源,這兩個方面相結(jié)合才能真正做到監(jiān)管。

針對《意見》中提出的依法做好旅游業(yè)發(fā)展用地等不動產(chǎn)登記發(fā)證工作,建立部門共同監(jiān)管機制,嚴格旅游業(yè)用地供應(yīng)和利用方面的監(jiān)管等,李明德認為,這三方面比較全面地構(gòu)建了一個以依法監(jiān)管為核心的監(jiān)管機制,不僅規(guī)范了從立項、審批、執(zhí)行到監(jiān)管的各個環(huán)節(jié),還為旅游行業(yè)的健康發(fā)展提供了有效保障。

同時,李明德對未來旅游業(yè)政策的后續(xù)出臺充滿了期待,“一個行業(yè)的發(fā)展無法僅靠一兩個文件支撐,補充性、細節(jié)性的政策不斷出臺才會使旅游業(yè)的改革更徹底,發(fā)展更迅速�！�